El Congreso de Tucumán fue una asamblea soberana que al mismo tiempo se desempeñó como tribunal, poder legislativo y constituyente. Fue convocada por un acuerdo establecido en el Estatuto de 1815 y sesionó en dos lugares distintos: desde el 24 de marzo de 1816 al 16 de enero de 1817 lo hizo en la ciudad de San Miguel de Tucumán, y posteriormente en la ciudad de Buenos Aires, entre 12 de mayo de 1817 y el 11 de febrero de 1820.
En el bienio 1814-1815, una serie de acontecimientos externos e internos produjeron una crisis política en las Provincias Unidas del Río de la Plata.
En el plano europeo, Fernando VII volvió al trono en 1814 no como «el deseado» sino como un monarca absolutista que tenía la firme intención de castigar a los diputados que habían sancionado la Constitución de Cádiz en 1812 y enviar expediciones militares a América para recuperar sus dominios.
En el plano interno, la crisis de 1815 comenzó el 13 abril cuando las tropas al mando de Ignacio Álvarez Thomas se sublevaron en Fontezuelas. Esto determinó, en Buenos Aires, la caída del gobierno «tiránico» o «con cetro de hierro» del director Alvear. Este hecho inició el quiebre de la relación pactista existente entre Buenos Aires y las ciudades del interior vigente desde mayo de 1810. Por ese «pacto», las provincias habían prestado su obediencia política y apoyo militar a la ex capital virreinal a cambio de cierta representación política. La falta de una convocatoria inicial a una asamblea legislativa y la posterior «representación» mayoritariamente ficticia que tuvo la Asamblea General Constituyente del año XIII, en la que los diputados eran mayoritariamente de Buenos Aires o pertenecían a la Sociedad Patriótica, mostró que el gobierno de la capital impedía y/o trataba de controlar el ejercicio pleno de la representación “de los pueblos”. Esta «representación imperfecta», provisoria e inestable, afectó a los distintos gobiernos centrales desde mayo de 1810. El deterioro progresivo de la relación entre la capital y las ciudades del interior no llegó a mayores:
En primer lugar, debido a los intereses comunes originados en la guerra civil que se inició inmediatamente con las expediciones militares al Paraguay y al Alto Perú;
En segundo lugar, por la permanencia de la concepción organicista borbónica en la que Buenos Aires, como la cabeza del ex Virreinato, fue aceptada legalmente para que actuara en nombre del conjunto de las provincias.
Sin embargo, las provincias del Interior, que fueron afectadas por las campañas del ejército al Alto Perú, comenzaron a relacionarse cada vez más entre sí para realizar censos, reclutar soldados, dotarlos de equipos, controlar la seguridad interior, recibir donativos, reclamar empréstitos e impuestos, etc. creando así organismos «proto-estatales».1 A esto se sumó las victorias de Salta y Tucumán, que se cristalizaron en un «fervor patriótico» que reforzaron las convicciones autonómicas de las provincias del noroeste, lugar desde donde partían las expediciones militares. Tras la derrota de Sipe-Sipe, a fines de noviembre de 1815, a ese espacio se agregó Mendoza. Estas tensiones crecientes entre las provincias andinas y Buenos Aires se agregaron a las que ya existían entre esta última y la zona del litoral. Este cambio hacia el autonomismo alteró la geografía política heredada de la época virreinal en la que Buenos Aires era el eje indiscutido alrededor del cual giraba todo. Sin embargo, esto no implicó que se negara la necesidad de una unidad que organizara el esfuerzo militar coordinado del conjunto.
El 16 de abril de 1815, Córdoba dio el primer paso al declarar su independencia de Buenos Aires. Lo hizo influenciado por el movimiento de Artigas. Su gobernador, José Javier Díaz, propuso al resto de las ciudades que también hicieran lo mismo, o sea, se desprendieran de la dependencia de Buenos Aires al amparo de Rondeau, jefe del ejército auxiliar del Perú, que supuestamente estaba a favor de la «verdadera libertad», «los derechos» o autonomía respecto de Buenos Aires. Pocos días después el cabildo de Salta manifestó su coincidencia con esta línea de pensamiento.
El Cabildo de Salta también puso esa condición exigiendo además un plazo de cinco meses para ejecutarla y pidió a las otras ciudades que hicieran lo mismo. En mayo de 1815, el cabildo de Tucumán comunicó a Díaz y a San Martín que estaba en conversaciones con Rondeau y que existían ideas y sentimientos comunes entre los pueblos de Tucumán y Cuyo.
La crisis creó así una incipiente transversalidad política entre las provincias que vieron en la reunión de un congreso, propuesta hecha por el gobernador Díaz el 17 de abril y un mes después por Buenos Aires, como la única forma de poner freno a la dominación de la capital. Otro factor que influyó sobre la convocatoria fue el temor a una posible intervención militar de Buenos Aires en el interior, similar a la de 1810. De este rumor se hizo eco Güemes en una comunicación con Álvarez Thomas.
Simultáneamente, el cabildo de Buenos Aires reaccionó rápidamente para recuperar su capacidad rectora ante la crisis del poder político después de Fontezuelas. Primero quitó su apoyo a Alvear y luego, ya como Cabildo Gobernador, asumió el mando interino para cubrir la acefalía provocada por su caída. Utilizando una táctica similar a la de mayo de 1810, el 21 de abril de 1815 envió a los cabildos de las ciudades una circular en la que manifestó que iba a respetar las opiniones y derechos en un pie de igualdad con todas ellas corrigiendo así la anterior «preponderancia funesta» que la capital había ejercido sobre los pueblos.
Apelando al argumento de la falta de tiempo para hacer consultas con el Interior, se eligieron doce electores en Buenos Aires que nombraron a José Rondeau como «Director de Estado». Sabiendo en el fondo que este no quería abandonar el mando del ejército auxiliar, se nombró como «Director Suplente» a Álvarez Thomas. En esa misma circular, el cabildo de Buenos Aires informó a los cabildos que la elección de Rondeau se hizo solamente para «poner una cabeza al frente del Estado para establecer provisoriamente el orden y restituir la tranquilidad», debiendo el nombrado sujetarse al Estatuto Provisional que se crearía ad-hoc.
Estos electores, conjuntamente con el cabildo, también eligieron a las cinco personas que formarían la llamada Junta de Observación que el 5 de mayo de 1815 promulgó el Estatuto Provisional para la dirección y administración del Estado. Este Estatuto se inspiró en su mayor parte en la Constitución de Cádiz de 1812 más algunos agregados novedosos provenientes de la crisis, en especial en lo concerniente a la representación.
La invitación del 17 de mayo de 1815 enviada a los cabildos del interior intentó crear un nuevo pacto con las ciudades mediante el reconocimiento de Rondeau como Director y la jura al nuevo Estatuto Provisional. Las ciudades aceptaron este nuevo orden igualitario que planteó Buenos Aires pero aclararon que su adhesión no iba a ser absoluta sino condicionada: al «respeto de sus derechos» y, a la convocatoria de un congreso que debía representar, finalmente, la soberanía de los pueblos. Las ciudades del interior coincidieron en que la racionalidad política del momento exigía «controlar la fortuna» es decir, el azar
y el desorden con que la capital había gobernado la entropía política desde 1810.
Las elecciones de los diputados que debían concurrir al congreso comenzaron en la segunda mitad del año 1815. A tal efecto, el Estatuto Provisional estableció nuevas pautas electorales.
El Estatuto Provisional de 1815 estableció que los diputados al congreso general debían reunirse en Tucumán. No existían dudas de que la sede debía estar fuera de Buenos Aires porque era un hecho cierto que casi todas las ciudades del interior eran hostiles a la capital.
Para 1815 la ciudad de Tucumán ya no era la sencilla aldea colonial poblada de comerciantes en la ruta entre Buenos Aires y al Alto Perú. Desde 1810, los ejércitos en tránsito hacia el norte y el abastecimiento de alimentos y equipos de esas fuerzas alteraron su fisonomía. Contaba con un hospital de campaña, una fábrica de fusiles y diversos talleres. La población había aumentado, en parte por los emigrados del Alto Perú, Jujuy y Salta que llegaban buscando más seguridad. La guerra, en todas sus manifestaciones: noticias, rumores, controles de seguridad, heridos, desertores, formaban parte de la vida cotidiana de la ciudad elegida como sede del congreso.
Para las sesiones se alquiló una casa, propiedad de Francisca Bazán de Laguna.
Con solo tres excepciones, las ciudades y villas del Alto Perú, que habían pertenecido al Virreinato del Río de la Plata, no pudieron hacer llegar sus representantes por haber sido reconquistados por los realistas. Tal fue el caso de La Paz, Cochabamba, Santa Cruz de la Sierra y Potosí. Durante la tercera expedición auxiliadora al Alto Perú habían sido elegidos los diputados por Chichas, Charcas y Mizque, que se incorporaron al Congreso.
Las provincias de la Liga Federal —la Banda Oriental, Corrientes, Entre Ríos, Misiones y Santa Fe— no enviaron sus representantes, por estar de hecho en una situación de guerra civil contra el gobierno central. Solo la provincia de Córdoba —que también se consideraba miembro de la Liga, pero no estaba aún en guerra con el Directorio— envió sus representantes, todos ellos de clara inclinación hacia el federalismo.
El 24 y 25 de marzo se celebraron, con una fastuosidad propia de la época virreinal, la apertura de las sesiones. Las fechas no fueron elegidas al azar sino en honor a la tradición de Mayo y la celebración «del adorable misterio de la encarnación del Hijo de Dios»,9augurio de la encarnación de la soberanía en los representantes de los pueblos.
Los diecinueve diputados presentes, saludados previamente por una salva de artillería, cumplieron el rito de «procesión de autoridades», ceremonia que consistía en concurrir todos juntos por el centro de la ciudad, desde la sede del Congreso a la iglesia de San Francisco, para la misa de acción de gracias. Terminada la misma volvieron a la sede o «sala congresal» y prestaron el juramento de «conservar íntegro el territorio de las Provincias Unidas» y «conservar y defender la religión Católica, Apostólica, Romana», es decir, «Patria» y «Religión», dos valores fundamentales que representaban el punto común y de unión por arriba de las particularidades y derechos que cada jurisdicción pudiera tener. Al día siguiente, luego de una misa multitudinaria con la presencia del gobernador, clero, militares y figuras principales de la sociedad y tras un discurso del presidente del Congreso, las autoridades y corporaciones locales prestaron su juramento siguiendo el protocolo corporativo tradicional.
En las primeras sesiones, los diputados se abocaron a considerar el reglamento interno del Congreso y las cuestiones políticas internas. En cuanto a lo primero, nombraron un presidente, que debía ser rotativo, durando un mes cada uno en ese cargo. También eligieron dos secretarios, cayendo la designación en Juan José Paso y José Mariano Serrano.
